2024年6月21日，美國財(cái)政部發(fā)布擬議規(guī)則制定通知（“擬議法規(guī)”），對(duì)美國總統(tǒng)拜登于2023年簽發(fā)的《應(yīng)對(duì)美國在受關(guān)注國家的特定國家安全技術(shù)及產(chǎn)品行業(yè)的投資》行政令（E.O.14105）有關(guān)的投資限制措施，在與行政令同步發(fā)布的《擬議規(guī)則制定預(yù)先通知》（“預(yù)先通知”）的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了調(diào)整及細(xì)化。總的來說，擬議法規(guī)的預(yù)先通知與本次擬議法規(guī)，均沒有改變行政令所要求的對(duì)美國人士的投資限制的監(jiān)管框架，即，新法規(guī)將禁止美國人士進(jìn)行（或指示）涉及中國經(jīng)濟(jì)指定行業(yè)（所涵蓋的技術(shù)與產(chǎn)品）的某些交易，或?qū)τ谄渌灰祝绹耸繉⒈灰笙蜇?cái)政部報(bào)告關(guān)鍵細(xì)節(jié)。所被禁止的與需申報(bào)的交易，均屬于受管轄的交易。
本次擬議法規(guī)展示了美國國家安全新的前沿的進(jìn)一步動(dòng)態(tài)，同時(shí)，也預(yù)示了即將生效的法規(guī)將更加根植于技術(shù)細(xì)節(jié)，在彌補(bǔ)法規(guī)可能存在的潛在漏洞的同時(shí)，對(duì)美國投資者的義務(wù)提供了更清晰的指導(dǎo)與規(guī)范。目前擬議法規(guī)沒有生效，且將于2024年8月4日之前繼續(xù)就有關(guān)問題接收公眾評(píng)論，以確定最終生效的法規(guī)。根據(jù)之前美國有關(guān)行政官員的公開言論，該法規(guī)將最遲于2024年最后一個(gè)季度被最終確定。本文從相較2023預(yù)先通知的重要變化與趨勢(shì)對(duì)擬議法規(guī)進(jìn)行了淺析。一、擬議法規(guī)明確了投資限制的實(shí)施機(jī)制：不是Reverse CFIUS!
擬議法規(guī)再次明確否定了“Reverse CFIUS”的實(shí)施機(jī)制，即財(cái)政部不會(huì)對(duì)美國對(duì)外投資進(jìn)行逐案審查。相反，針對(duì)有關(guān)受管轄外國主體（目前僅包括中國實(shí)體和個(gè)人）的投資禁止或申報(bào)要求的實(shí)施采取的是類似于出口管制與經(jīng)濟(jì)制裁的機(jī)制，即，將決定某項(xiàng)交易是否被禁止、是否需要申報(bào)的責(zé)任交給了美國投資者等受管轄的主體。如果發(fā)生違反擬議規(guī)則的行為，相比CFIUS機(jī)制，所面臨的法律后果更展現(xiàn)于罰則的適用。例如，違規(guī)者將面臨基于《國際緊急經(jīng)濟(jì)狀態(tài)權(quán)力法》（“IEEPA”）所授權(quán)的民事罰金（如，368,136美元或交易金額兩倍，以高者為準(zhǔn)）、撤資（使任何被禁止的交易無效或以其他方式要求撤資從而剝離相關(guān)交易和資產(chǎn)）以及刑事處罰（高達(dá)100萬美元的刑事罰金，或者可處最高20年有期徒刑，或兩者并罰）。另外，本次擬議法規(guī)還提供了與經(jīng)濟(jì)制裁與出口管制機(jī)制類似的，對(duì)于違規(guī)交易的“自主披露”機(jī)制。如果受管轄的主體認(rèn)為所參與的行為可能導(dǎo)致違反擬議規(guī)則，可自愿提交“自主披露”。美國財(cái)政部在判定違規(guī)行為時(shí)，通常會(huì)將考慮這種自主披露行為，作為減輕處罰的因素之一。二、明確了美國人士義務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)與合規(guī)指導(dǎo)
首先，雖然擬議法規(guī)對(duì)“美國人士”的定義沒有改變，即無論其位于何處，“美國人士”是指任何美國公民、美國合法永久居民、根據(jù)美國法律或美國境內(nèi)任何司法管轄區(qū)的法律設(shè)立的實(shí)體，包括任何該等實(shí)體的任何外國分支機(jī)構(gòu)，以及位于美國境內(nèi)的任何人。但是，擬議法規(guī)對(duì)于受管轄的交易的申報(bào)與禁止要求的美國人士義務(wù)的范圍作了明確，除了直接適用美國人士所直接參與的交易，還對(duì)美國人士在如下情況明確了其義務(wù)范圍：（1）美國人士負(fù)有對(duì)其“受控外國實(shí)體”的義務(wù)，即，美國人士須采取一切合理措施，禁止和防止其受控外國實(shí)體進(jìn)行美國人士被禁止的交易，并在受控外國實(shí)體進(jìn)行如果由美國人士進(jìn)行則屬于應(yīng)申報(bào)的交易時(shí)向財(cái)政部進(jìn)行申報(bào)。“受控外國實(shí)體”是指美國人士是其母公司的實(shí)體，包括：
● 美國人士直接或間接持有該實(shí)體董事會(huì)50%以上的流通投票權(quán)或表決權(quán)；● 美國人士是該實(shí)體的普通合伙人、管理成員或同等人員；以及，● 如果該外國實(shí)體是一個(gè)集合投資基金，則美國人士為此類基金的投資顧問。
（2）美國人士禁止在明知的情形下指示非美國人士進(jìn)行美國人士被禁止的交易。為回應(yīng)預(yù)先通知的相關(guān)評(píng)論，擬議規(guī)則澄清：如果美國人士有權(quán)代表非美國人實(shí)體做出決定或在很大程度上參與做出決定，并行使該權(quán)力來指導(dǎo)、命令、決定或批準(zhǔn)一項(xiàng)如果由美國人士進(jìn)行會(huì)被禁止的交易，則該美國人士“在明知的情況下指示”了該交易。如美國人士為高管、董事或高級(jí)顧問，或以其他方式擁有高級(jí)權(quán)力，則財(cái)政部將認(rèn)定該美國人士擁有該種權(quán)力。舉例而言，外國基金的高級(jí)經(jīng)理為美國人士，其指示該外國基金的投資涉及了所管轄的被禁止的交易，或以其他方式指導(dǎo)一項(xiàng)若由美國人士進(jìn)行會(huì)被禁止的交易，則屬于擬議規(guī)則所禁止的行為。其次，擬議法規(guī)明確澄清了美國人士義務(wù)所適用的“知悉”標(biāo)準(zhǔn)，即如果美國人士需知悉與交易有關(guān)的相關(guān)事實(shí)或情況，進(jìn)而適用擬議規(guī)則規(guī)定的美國人士參與的受管轄的交易的禁止或申報(bào)的義務(wù)。知悉定義不僅包括實(shí)際的知悉，即實(shí)際知曉某一事實(shí)或情況的存在或?qū)嵸|(zhì)上肯定會(huì)發(fā)生，還包括一定程度對(duì)知悉的主觀判斷，即意識(shí)到某一事實(shí)或情況的存在或未來發(fā)生的高度可能性，或有理由知悉某一事實(shí)或情況的存在。雖然上述“知悉”的定義沒有改變，但是相比擬議法規(guī)的預(yù)先通知，本次擬議法規(guī)為如何評(píng)估“知悉”提供了更為清晰的指導(dǎo)。財(cái)政部判定“知悉”的考量因素包括美國人士是否進(jìn)行了如下的“盡職調(diào)查”的行為，進(jìn)而記錄并證實(shí)其對(duì)交易是否適用禁止或申報(bào)的義務(wù)：
● 美國人士、其法律顧問和代表向交易相對(duì)方的問詢記錄；● 從交易相對(duì)方處獲得關(guān)于對(duì)外投資審查合規(guī)性的陳述和保證；● 為獲取有關(guān)公開及非公開相關(guān)信息的努力；● 美國人士及其法律顧問和代表不具有目的性地避免獲取或分享特定信息；● 交易時(shí)是否存在某些警示事件，例如相對(duì)方拒絕提供部分信息或拒絕提供陳述和保證；以及● 通過數(shù)據(jù)庫去識(shí)別相關(guān)被投主體和交易相關(guān)方的信息。
三、人工智能系統(tǒng)的定義考慮擴(kuò)大與增加
擬議法規(guī)所管轄的技術(shù)和產(chǎn)品行業(yè)沒有改變，仍為：半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)和人工智能（AI）。任何與受管轄外國主體進(jìn)行所管轄的交易的美國人士都將受到這些法規(guī)的約束。我們于文后的附表中提供所管轄的技術(shù)和產(chǎn)品的明確定義與解釋。應(yīng)對(duì)預(yù)先通知所收到的公眾評(píng)論，擬議法規(guī)增加了涉及前沿人工智能模型的交易范圍，并根據(jù)一系列技術(shù)參數(shù)進(jìn)行定義。擬議法規(guī)在預(yù)先通知中，財(cái)政部曾提議重點(diǎn)關(guān)注美國對(duì)從事開發(fā)包含人工智能系統(tǒng)，并專門用于軍事、政府情報(bào)或大規(guī)模監(jiān)視最終用途的軟件的中國實(shí)體的投資。如果美國人士所參與的與受管轄外國主體的交易，涉及開發(fā)包含人工智能系統(tǒng)并專門用于網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字取證工具、機(jī)器人系統(tǒng)控制等用途的軟件，則必須向財(cái)政部申報(bào)。在本次擬議規(guī)則中，財(cái)政部正在考慮將禁止交易的一般計(jì)算能力閾值設(shè)定為以下三個(gè)級(jí)別之一：10^24、10^25或10^26次計(jì)算運(yùn)算（如整數(shù)或浮點(diǎn)運(yùn)算）。在應(yīng)申報(bào)交易的情形中，相關(guān)計(jì)算能力指標(biāo)將被設(shè)定為低于禁止交易情形中的計(jì)算能力。對(duì)于主要使用生物序列數(shù)據(jù)訓(xùn)練的人工智能系統(tǒng)，財(cái)政部可能會(huì)將禁止交易的計(jì)算能力閾值設(shè)定在兩個(gè)水平之一：10^23或10^24次計(jì)算操作。但財(cái)政部也正在考慮，生物序列數(shù)據(jù)方面是否應(yīng)適用申報(bào)要求，而非禁止交易。在預(yù)先通知中，財(cái)政部曾將美國人士作為有限合伙人，向風(fēng)險(xiǎn)投資基金、私募股權(quán)投資基金、基金組合或其他集合投資基金（pooled investment funds）投資的情形，如果符合下述兩項(xiàng)條件，則作為“例外交易”不適用申報(bào)及禁止交易的要求：（1）有限合伙人只進(jìn)行出資，不做管理決策，不對(duì)其投資以外的任何債務(wù)負(fù)責(zé)，也沒有能力影響或參與基金或受管轄外國主體的決策或運(yùn)營，以及（2）投資額低于由財(cái)政部長確定的最低限額。擬議規(guī)則收緊了涉及有限合伙人的交易的例外情形。首先，擬議規(guī)則就涉及有限合伙人的情形下適用例外交易條件提出了兩種不同的備選切入點(diǎn)：第一種方案為進(jìn)一步細(xì)化并限制有限合伙人投資的參與度，以及限制有限合伙人的投資資本。擬議規(guī)則要求有限合伙人不能參與投資抉擇；不能參與普通合伙人、管理成員或同等人員的決策；不能單方面解雇、阻止解雇、選擇或決定基金的普通合伙人、管理成員或同等人員的薪酬等。同時(shí)，有限合伙人必須滿足以下兩種條件之一：（1）承諾資本不得超過基金管理資產(chǎn)總額的50%，或（2）如果基金不是美國人士或受控外國實(shí)體，有限合伙人已獲得具有約束力的合同保證，其資本不會(huì)被用于從事導(dǎo)致有限合伙人間接進(jìn)行被禁止的交易的交易。第二種方案則以投資數(shù)額為界限，僅要求有限合伙人投資的承諾資本總額不超過100萬美元。若未符合例外交易的適用要求，擬議規(guī)則澄清，美國人士作為有限合伙人收購非美國風(fēng)險(xiǎn)投資基金、私募股權(quán)基金、基金組合或其他集合投資基金，在收購時(shí)知悉該基金可能會(huì)投資于半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)或人工智能領(lǐng)域的受關(guān)注國家的實(shí)體，且該基金進(jìn)行的交易若由美國人士進(jìn)行則屬于受管轄交易，那么該種情況屬于受管轄交易，須適用申報(bào)及禁止交易的規(guī)定。五、涉及美國管制與制裁名單實(shí)體，則適用交易禁止
擬議規(guī)則新增一項(xiàng)與美國政府目前實(shí)施的多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁黑名單掛鉤的交易禁止機(jī)制。具體而言，受管轄外國主體從事本身即屬于適用交易禁止的活動(dòng)、或者從事適用申報(bào)要求的活動(dòng)，但該“受管轄外國主體”涉及美國經(jīng)濟(jì)制裁黑名單：（1）被增列美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）實(shí)體清單；（2）被增列BIS軍事最終用戶清單；（3）符合BIS對(duì)軍事情報(bào)最終用戶的定義；（4）為特別指定國民和被封鎖者名單（SDN）實(shí)體；（5）被增列非SDN中國軍工綜合體公司名單（NS-CMIC名單）；（6）根據(jù)8 U.S.C. 1189.被國務(wù)卿指定為外國恐怖組織。在此情況下，美國人士參與的相關(guān)交易屬于被禁止的交易。本次擬議法規(guī)充分展示了美國目前針對(duì)其所關(guān)注的重大“國家安全問題”的多部門合作的優(yōu)勢(shì)。美國的商務(wù)部，依賴于其對(duì)目前先進(jìn)技術(shù)與產(chǎn)品領(lǐng)域應(yīng)對(duì)較多的優(yōu)勢(shì)，將和美國財(cái)政部共同致力于促成高度技術(shù)化的法規(guī)的最終落地。而技術(shù)化的法規(guī)，結(jié)合明確的適用情形的列舉以及合規(guī)指導(dǎo)，對(duì)于法規(guī)潛在的漏洞進(jìn)行了必要的修補(bǔ)的同時(shí)，也促使所適用的主體進(jìn)行合規(guī)工作，從而導(dǎo)致法規(guī)實(shí)施的有效性大大增加。因此，所適用有關(guān)義務(wù)范圍與標(biāo)準(zhǔn)的美國投資人應(yīng)當(dāng)建立有效的且為自身性質(zhì)量身定制的合規(guī)制度與程序，以應(yīng)對(duì)即將生效的法規(guī)。美國的擬議法規(guī)較為充分地反映了其基于擬議法規(guī)預(yù)先通知所收到的公眾評(píng)論所作出的努力。法規(guī)中的諸多條款與舉例紛紛為回應(yīng)評(píng)論中所提及的顧慮與疑問。因此，相關(guān)方應(yīng)繼續(xù)在現(xiàn)有的評(píng)論其內(nèi)，結(jié)合自身情況，作出所需評(píng)論。
最后，對(duì)于美國的擬議法規(guī)是否會(huì)影響歐盟國家進(jìn)行同樣的行動(dòng)，目前尚有待商榷。拜登總統(tǒng)發(fā)布行政令之初，曾指示美國國務(wù)卿和商務(wù)部長“與盟友和合作伙伴就受關(guān)注國家推進(jìn)受限國家安全技術(shù)和產(chǎn)品所帶來的國家安全風(fēng)險(xiǎn)開展合作”。在新美國安全中心于今日舉辦的一場(chǎng)活動(dòng)上，與會(huì)嘉賓表示，盡管美國和歐盟對(duì)中國的看法日益趨于一致，但就如何利用出口管制、投資限制和其他經(jīng)濟(jì)安全措施來應(yīng)對(duì)北京帶來的經(jīng)濟(jì)和國家安全威脅這一問題，雙方仍未達(dá)成完全一致。
附表：擬議法規(guī)所管轄的技術(shù)和產(chǎn)品
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