一、我國正在迎來重要數(shù)據(jù)的監(jiān)管落地
“重要數(shù)據(jù)”這一概念早在2016年《網(wǎng)絡(luò)安全法》中首次提出，并在2021年《數(shù)據(jù)安全法》中結(jié)合數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度予以進(jìn)一步規(guī)定，但“重要數(shù)據(jù)”的范圍和界定經(jīng)歷了較長時間的不確定和探索期。近年尤其今年以來，隨著各領(lǐng)域的立法及實(shí)踐紛紛推進(jìn)，我國正在迎來重要數(shù)據(jù)的監(jiān)管落地。
我國以數(shù)據(jù)出境監(jiān)管為先鋒，并逐漸完善重要數(shù)據(jù)立法。2022年《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》對重要數(shù)據(jù)作出定義，而2024年《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》健全了重要數(shù)據(jù)的出境規(guī)則。2021年《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》細(xì)化了重要數(shù)據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定了重要數(shù)據(jù)的特殊保護(hù)要求；而2024年8月底國務(wù)院審議通過該條例草案，即將從行政法規(guī)層面明確重要數(shù)據(jù)的監(jiān)管要求。多個部門逐步推進(jìn)重要數(shù)據(jù)的識別與行業(yè)監(jiān)管，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)亦開始推進(jìn)重要數(shù)據(jù)的識別與出境監(jiān)管，為監(jiān)管落地做實(shí)質(zhì)準(zhǔn)備。目前，工信、汽車、醫(yī)療、金融、能源、航空、教育等重點(diǎn)行業(yè)均已開展重要數(shù)據(jù)識別工作，并逐步形成成果。此外，汽車、工信、自然資源、金融等多個行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)已公開發(fā)布專門針對數(shù)據(jù)安全管理的部門規(guī)章或其征求意見稿，其中包括重要數(shù)據(jù)的特殊保護(hù)要求。此外，《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》允許自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（簡稱“自貿(mào)區(qū)”）自行制定需要納入監(jiān)管的數(shù)據(jù)清單，包括重要數(shù)據(jù)清單。天津自貿(mào)區(qū)、北京自貿(mào)區(qū)均于今年發(fā)布了重要數(shù)據(jù)的識別規(guī)則及數(shù)據(jù)清單，逐漸明確了需要申報(bào)出境安全評估的數(shù)據(jù)范圍。中外經(jīng)濟(jì)往來需求成為盡快界定重要數(shù)據(jù)范圍、明確監(jiān)管方向的催化劑。一方面，我國已意識到重要數(shù)據(jù)范圍模糊可能影響我國對外開放、引進(jìn)外資，例如，國務(wù)院辦公廳2024年《扎實(shí)推進(jìn)高水平對外開放更大力度吸引和利用外資行動方案》中提出，“健全數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則。科學(xué)界定重要數(shù)據(jù)范圍”。另一方面，重要數(shù)據(jù)概念不清已在國際上引起討論。在2024年8月27日的中歐數(shù)據(jù)跨境流動交流機(jī)制第一次會議上，歐盟對中國重要數(shù)據(jù)概念的模糊性、適用的廣泛性、及跨境流通的困難提出擔(dān)憂，并表示這可能導(dǎo)致歐洲投資者對中國的信心下降。在中美博弈的基本格局之下，保持與歐盟的良好合作對我國意義重大，而歐盟的態(tài)度或?qū)⒅莆覈涌旖缍ㄖ匾獢?shù)據(jù)。二、如何理解重要數(shù)據(jù)的監(jiān)管邏輯：國家安全與國際競爭力
相較于在全球范圍內(nèi)普遍受到保護(hù)的“個人信息”，我國的“重要數(shù)據(jù)”似乎有些特立獨(dú)行。對于重要數(shù)據(jù)監(jiān)管，直接受監(jiān)管的中國企業(yè)可能感到困惑，而間接受影響的外國企業(yè)也在提出疑問。
要真正理解重要數(shù)據(jù)，不能囿于數(shù)據(jù)保護(hù)的視角，而要站在更宏觀的立場，看到其背后的國家安全與國際競爭力的考量。基于此，我們既能更好地理解我國對重要數(shù)據(jù)的監(jiān)管邏輯，也會發(fā)現(xiàn)其他國家的監(jiān)管工具同樣意在守護(hù)國家安全、維護(hù)競爭優(yōu)勢。即，在本國企業(yè)出海、外企外資入境的雙向流動中，一國勢必要保障本國的國家安全和核心優(yōu)勢，并維持本國企業(yè)在國內(nèi)市場及海外市場的競爭力。新型汽車產(chǎn)業(yè)正是一個典型例證。以新能源汽車、智能網(wǎng)聯(lián)汽車為代表的新型汽車產(chǎn)業(yè)，是近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新賽道、大國競爭的角力場，而中國在新型汽車領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢可能顛覆西方在傳統(tǒng)汽車領(lǐng)域的優(yōu)勢。對此，各國均從自己的“監(jiān)管工具包”中選出趁手的工具，以加強(qiáng)對新型汽車及其相關(guān)技術(shù)與數(shù)據(jù)的進(jìn)出口監(jiān)管，從而守護(hù)國家安全、維護(hù)競爭優(yōu)勢。例如：1. 中國--重要數(shù)據(jù)出境安全評估：重要數(shù)據(jù)出境應(yīng)提交監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全評估，2021年《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》率先列舉了重要數(shù)據(jù)清單、并確立了年度監(jiān)管報(bào)送機(jī)制，而最新的《中國（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)數(shù)據(jù)出境管理清單（負(fù)面清單）（2024版）》（簡稱“《北京自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》”）進(jìn)一步明確并擴(kuò)大了汽車行業(yè)的重要數(shù)據(jù)清單。我國以重要數(shù)據(jù)及其出境為抓手，加強(qiáng)了對汽車行業(yè)尤其是涉外業(yè)務(wù)的監(jiān)管。2. 美國--ICTS國家安全調(diào)查：美國商務(wù)部今年發(fā)布擬議規(guī)則制定預(yù)先通知，計(jì)劃對嵌入“外國對手”的信息通信技術(shù)或服務(wù)（如嵌入中國軟件）的網(wǎng)聯(lián)汽車交易進(jìn)行ICTS國家安全審查，以應(yīng)對其中的美國國家安全風(fēng)險(xiǎn)。有消息稱，美國商務(wù)部擬禁止在美國境內(nèi)的自動駕駛及網(wǎng)聯(lián)汽車中使用中國軟件，并限制中國公司在美國道路上測試自動駕駛汽車。3. 歐盟--反補(bǔ)貼調(diào)查：歐盟委員會去年發(fā)起了針對中國電動汽車的反補(bǔ)貼調(diào)查，認(rèn)為原產(chǎn)中國的電動汽車因政府補(bǔ)貼，能夠以低價(jià)在歐盟快速擴(kuò)大市場份額，傷害了歐盟的汽車產(chǎn)業(yè)。對此，歐盟委員會擬對中國電動汽車征收17.4%~37.6%的臨時反補(bǔ)貼稅。為克服反補(bǔ)貼稅可能帶來的價(jià)格劣勢，中國企業(yè)可能需要在歐盟境內(nèi)投資建廠、直接制造電動汽車。由此可見，重要數(shù)據(jù)是中國保護(hù)國家安全、增強(qiáng)國際競爭力的方式選擇，而美歐采用的供應(yīng)鏈管理、反補(bǔ)貼亦能實(shí)現(xiàn)類似的監(jiān)管目的。在全球化與國際競爭局勢下，各國對新型汽車、人工智能等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管措施可能不斷演化升級，并隨著各國角力而動態(tài)發(fā)展。例如，當(dāng)外國針對我國特定行業(yè)頻繁采取限制性措施時，我國可能通過自有的監(jiān)管措施予以回應(yīng)及牽制。但萬變不離其宗，各國都希望在參與國際合作的同時，守護(hù)本國的國家安全，并保留具有核心競爭力和國家安全影響力的技術(shù)及數(shù)據(jù)。三、預(yù)判重要數(shù)據(jù)保護(hù)的特征和趨勢
我國的重要數(shù)據(jù)監(jiān)管，不止于數(shù)據(jù)保護(hù)，也不止于國內(nèi)監(jiān)管。只有從國家安全與國際競爭的宏觀視角，才能看清重要數(shù)據(jù)的本質(zhì)與底層邏輯。在策略上，我國的重要數(shù)據(jù)監(jiān)管將進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)路徑——圍繞國家安全與國際競爭層面的風(fēng)險(xiǎn)，對高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)管，對低風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行弱監(jiān)管，以免給經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)合規(guī)造成過高成本。
從行業(yè)維度，不同行業(yè)之間的差異性監(jiān)管逐漸顯現(xiàn)，究其根源是各行業(yè)對國家安全、產(chǎn)業(yè)競爭的影響力不同。對于汽車、人工智能等新時代引擎行業(yè)，中美歐等主要國家正在這些領(lǐng)域加強(qiáng)競爭與發(fā)展，因此，這些行業(yè)領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)范圍將擴(kuò)張，甚至整個行業(yè)呈現(xiàn)出重要數(shù)據(jù)的特征。1. 汽車：2021年《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》首先在我國部門規(guī)章層面提出了具體、明確的重要數(shù)據(jù)清單，而最新的《北京自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并擴(kuò)大了汽車行業(yè)的重要數(shù)據(jù)清單，覆蓋范圍非常廣泛（詳見下表）。
2. 人工智能：在人工智能訓(xùn)練數(shù)據(jù)方面，《北京自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》直接將“與行業(yè)競爭力相關(guān)的高價(jià)值敏感數(shù)據(jù)”作為界定重要數(shù)據(jù)的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其輻射范圍非常廣泛，“包括但不限于：模型訓(xùn)練、算法開發(fā)、產(chǎn)品測試場景。包括人工智能的算法源代碼、關(guān)鍵組件數(shù)據(jù)、控制程序、基礎(chǔ)模型數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)挖掘分析數(shù)據(jù)、測試數(shù)據(jù)等”。
3. 零售：作為對比，對于零售與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，《北京自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》并未界定任何重要數(shù)據(jù)。
個人信息也不止于個人權(quán)益保護(hù)的微觀視角，而呈現(xiàn)出分層監(jiān)管、宏觀把握的趨勢。從國家安全與國際競爭力的視角，需要側(cè)重監(jiān)管的個人信息的數(shù)量級進(jìn)一步提高，且在不同的細(xì)分領(lǐng)域和業(yè)務(wù)場景中呈現(xiàn)出不同的權(quán)重。1. 個人信息如何構(gòu)成重要數(shù)據(jù)我國正在逐漸明確個人信息構(gòu)成重要數(shù)據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要取決于個人信息的敏感度與數(shù)量級。此前，我國數(shù)項(xiàng)規(guī)定提及“100萬個人信息”的概念，而業(yè)內(nèi)猜測這是否構(gòu)成重要數(shù)據(jù)。今年陸續(xù)發(fā)布的《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)企業(yè)數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》《中國（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)數(shù)據(jù)分類分級參考規(guī)則》，均提出了個人信息如何構(gòu)成重要數(shù)據(jù)的統(tǒng)一識別規(guī)則：? 一般個人信息：1000萬人以上個人信息（不含敏感個人信息）；? 特殊敏感個人信息：10萬人以上且包含個人銀行賬戶、個人保險(xiǎn)賬戶、個人注冊賬戶、個人診療數(shù)據(jù)等的敏感個人信息。在數(shù)據(jù)出境方面，作為出境個人信息的合規(guī)機(jī)制，相較于標(biāo)準(zhǔn)合同及認(rèn)證，安全評估具有更強(qiáng)的監(jiān)管屬性與國家安全考量。我國已數(shù)次更新適用數(shù)據(jù)出境安全評估的個人信息數(shù)量級，整體趨勢是數(shù)量門檻逐漸提高、數(shù)量規(guī)則逐漸精細(xì)化。這一方面降低了中外企業(yè)跨境運(yùn)營的合規(guī)成本，促進(jìn)了我國參與全球化經(jīng)濟(jì)；另一方面，這也將監(jiān)管資源傾斜至真正有風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域及場景。具體而言，2022年《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》項(xiàng)下，需要安全評估的個人信息數(shù)量門檻約為“個人信息10萬人/2年、敏感個人信息1萬人/2年”，而今年《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》提高至約“個人信息100萬人/1年、敏感個人信息1萬人/1年”。最新的《北京自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》則在醫(yī)藥、民航、零售與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、人工智能等行業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)一步細(xì)化業(yè)務(wù)場景及數(shù)據(jù)類型，并分門別類地提高了數(shù)量門檻，其中最高的是零售與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中會員管理場景的個人消費(fèi)者會員信息，約為“個人信息500萬人/1年、敏感個人信息100萬人/1年”。這與美國的監(jiān)管思路有共通之處。美國在《關(guān)于防止受關(guān)注國家獲取美國人大量敏感個人數(shù)據(jù)和美國政府相關(guān)數(shù)據(jù)的行政命令》及其《擬議規(guī)則制定預(yù)先通知》中，為不同類別的敏感個人信息設(shè)置相應(yīng)的數(shù)量門檻（如下表所示），并基于對國家安全重大風(fēng)險(xiǎn)的考量，加強(qiáng)對批量敏感個人信息的監(jiān)管。（解讀文章詳見《海問·觀察︱以“國家安全”之名：美國政府如何限制敏感數(shù)據(jù)流向中國？》）
國家安全與國際競爭力已成為大國立法及監(jiān)管行動中的核心考量。各國的監(jiān)管工具雖然外觀不同、模式相異，卻往往有著守衛(wèi)國家安全、在科技競爭中突圍的共同底色。例如，美國外國投資委員會（CIFUS）的外國投資交易審查聚焦關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、敏感個人信息，無不關(guān)切國家安全。美國議員請求商務(wù)部對中國WiFi路由器制造商TP-Link發(fā)起ICTS國家安全調(diào)查，則是為應(yīng)對美國被發(fā)動網(wǎng)絡(luò)攻擊的安全風(fēng)險(xiǎn)。而前文中針對新型汽車產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)力監(jiān)管，則是中美歐開展科技競爭的典例，畢竟“不發(fā)展就是最大的不安全”。于企業(yè)而言，在理解、落實(shí)新法新規(guī)時，不能囿于單一的“法律領(lǐng)域”或“合規(guī)領(lǐng)域”，例如，就數(shù)據(jù)合規(guī)論數(shù)據(jù)合規(guī)。無論面對本國監(jiān)管、還是應(yīng)對外國監(jiān)管，企業(yè)均應(yīng)建立起貫通的視角，并意識到各國對于國家安全與國際競爭力的關(guān)切，從而作出妥善的合規(guī)決策。“重要數(shù)據(jù)”的目錄清單或許永遠(yuǎn)無法窮盡，各國的監(jiān)管工具或許一直都在迭代交鋒，但根植于國家安全與國際競爭力的本質(zhì)訴求，將超越時間與空間，為企業(yè)在混沌未明的全球大環(huán)境中點(diǎn)一盞引路燈。題21-1_畫板 1 副本FA957310F08241619B67FAAC4823E9AE.png)
題21-1_畫板 114202E035D7D448C854A98012E0CB5BF.png)
