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2021年10月23日，經(jīng)第十三屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議，《反壟斷法（修正草案）》（“《修正草案》”）向社會(huì)公開征求意見。相比于國家市場監(jiān)督管理總局2020年1月2日公布《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》（“《征求意見稿》”，就此相關(guān)解讀請參見《海問觀察：〈反壟斷法〉修訂草案公開征求意見》），《修正草案》作出進(jìn)一步的調(diào)整和更新。

就《修正草案》反映的執(zhí)法趨勢，結(jié)合實(shí)務(wù)中的觀察，重點(diǎn)提示如下：

· 確立壟斷協(xié)議的“安全港”制度，調(diào)整轉(zhuǎn)售價(jià)格維持安排的違法性認(rèn)定規(guī)則：《反壟斷法》就壟斷協(xié)議的違法性認(rèn)定確立“原則禁止，例外豁免”的原則，但是長期以來，行政執(zhí)法實(shí)踐中尚未出現(xiàn)成功主張適用《反壟斷法》第15條豁免事由的公開先例。此外，行政執(zhí)法和司法裁判中就縱向壟斷協(xié)議的違法性認(rèn)定亦存在分野。前述情形在實(shí)務(wù)中給經(jīng)營者（特別是就中小企業(yè)和采用分銷模式的經(jīng)營者）帶來不少困惑。《修正草案》授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于市場份額指標(biāo)制訂“安全港”規(guī)則，在安全港范圍內(nèi)可推定不構(gòu)成壟斷協(xié)議；此外，就轉(zhuǎn)售價(jià)格維持安排這一通常認(rèn)為的核心限制而言，《修正草案》調(diào)整違法性的認(rèn)定思路，即經(jīng)營者如能舉證其不具有排除、限制競爭效果的，不構(gòu)成壟斷協(xié)議。如前述條款最終通過，將為競爭者之間的協(xié)同合作、上下游經(jīng)營者之間的分銷實(shí)踐等安排在競爭法的框架內(nèi)提供更多合理空間。我們建議，企業(yè)可以密切關(guān)注《修正草案》關(guān)于壟斷協(xié)議的規(guī)定以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)后續(xù)制訂的配套措施，注重日常經(jīng)營過程中收集企業(yè)所處行業(yè)的市場競爭信息，審慎地界定其適用的相關(guān)市場和測算市場份額（包括采取必要的壓力測試），評估其相關(guān)行為的競爭影響，以確立相關(guān)業(yè)務(wù)行為的合規(guī)邊界。

· 強(qiáng)化就互聯(lián)網(wǎng)平臺和新型濫用行為的反壟斷監(jiān)管執(zhí)法：2020年11月至今，就平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過頒布相關(guān)合規(guī)指引、強(qiáng)化執(zhí)法力度和行政座談會(huì)議等方式，引導(dǎo)平臺企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，頗具成效。預(yù)期互聯(lián)網(wǎng)平臺和新型濫用市場支配地位的行為（特別是在支付、互聯(lián)互通和“大數(shù)據(jù)殺熟”等領(lǐng)域）仍將是未來一段時(shí)期的競爭執(zhí)法重點(diǎn)。《修正草案》在總則中原則性地明確，“經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等排除、限制競爭”，于濫用市場支配地位一章，增設(shè)一款明確，“具有市場支配地位的經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺規(guī)則等設(shè)置障礙，對其他經(jīng)營者進(jìn)行不合理限制的，構(gòu)成濫用市場支配地位的行為”，在法律層面重申強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)平臺和新型濫用行為的監(jiān)管立場。盡管數(shù)據(jù)、算法或技術(shù)等新型的濫用行為因其新穎、復(fù)雜以及執(zhí)法實(shí)踐中可能面臨的爭議，目前中國尚未有成型的執(zhí)法先例（境外主流司法轄區(qū)就此已有不少執(zhí)法先例以及成熟的討論和回顧），但是“未來已來”，我們建議，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營者可以在理解反壟斷法和競爭法規(guī)制邏輯的基礎(chǔ)上，重新審視其采用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)實(shí)施的相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營行為是否可能構(gòu)成相關(guān)濫用行為，例如采用“算法合謀”達(dá)成壟斷協(xié)議、采用大數(shù)據(jù)方式實(shí)施差別待遇、或者采用技術(shù)手段屏蔽競爭對手或拒絕開放API接口以拒絕交易，在其具有顯著市場份額的情形下應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎評估相關(guān)行為的合規(guī)性。

加強(qiáng)民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域的經(jīng)營者集中審查、明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主動(dòng)調(diào)查權(quán)：作為“防止資本無序擴(kuò)張”的回應(yīng)，《修正草案》中明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)前述領(lǐng)域的審查；此外，《修正草案》亦從法律層面明確現(xiàn)行適用規(guī)則項(xiàng)下反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主動(dòng)調(diào)查權(quán)，即就未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有競爭擔(dān)憂的投資并購交易，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。可以預(yù)期，涉及前述領(lǐng)域的經(jīng)營者集中將面臨更為嚴(yán)格的審查，就未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但可能具有競爭擔(dān)憂的投資并購交易，不排除反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)事后關(guān)注并主動(dòng)調(diào)查。我們建議，交易各方在交易籌劃和談判時(shí)可以結(jié)合交易涉及的行業(yè)領(lǐng)域、可能的競爭影響評估交易時(shí)間表和審批風(fēng)險(xiǎn)，通過交易條款的設(shè)置在交易雙方之間合理分配審批風(fēng)險(xiǎn)。

全面提升壟斷行為的行政處罰力度：針對未依法申報(bào)實(shí)施經(jīng)營者集中的行為，《修正草案》明確就存在競爭擔(dān)憂的集中，除由執(zhí)法機(jī)關(guān)責(zé)令采取必要措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)外，還將處以上一年度銷售額10%以下罰款；不具有競爭擔(dān)憂的，將處以500萬元以下罰款。此外，《修正草案》引入個(gè)人責(zé)任，規(guī)定企業(yè)的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員對達(dá)成壟斷協(xié)議負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，可以處以100萬元以下的罰款；對拒絕、阻礙反壟斷審查調(diào)查等行為大幅提高了處罰力度；引入倍數(shù)罰款制度，在違法行為情節(jié)特別嚴(yán)重的情況下將罰款上限提高到原水平的2-5倍。由于壟斷行為的隱蔽性，全面提升行政處罰力度有助于激勵(lì)企業(yè)注重合規(guī)經(jīng)營，特別是引入個(gè)人責(zé)任，將有助于“自上而下”推進(jìn)經(jīng)營者的合規(guī)體系建設(shè)（就合規(guī)體系建設(shè)的框架和建議，請參見《海問觀察：經(jīng)營者反壟斷合規(guī)體系的構(gòu)建》）。值得一提的是，就經(jīng)營者歷史上的未依法申報(bào)實(shí)施集中的行為，盡管原則上新法不溯及既往，但是由于集中行為具有持續(xù)性，是否適用新修訂的《反壟斷法》項(xiàng)下罰則，尚待執(zhí)法實(shí)踐中予以明確。作為觀察，我們注意到2021年以來市場上通過自查和梳理歷史交易，在新法出臺之前的窗口期內(nèi)就其未依法申報(bào)集中事宜主動(dòng)向執(zhí)法機(jī)關(guān)提交報(bào)告，以避免適用新法罰則的情形亦逐漸增多。

就《修正草案》的具體方面，我們摘取和分析如下重要看點(diǎn)，與各位分享。

1、壟斷協(xié)議方面

（1）擬對壟斷協(xié)議認(rèn)定設(shè)置“安全港”標(biāo)準(zhǔn)

《修正草案》第19條規(guī)定，經(jīng)營者如果能夠證明其在相關(guān)市場的市場份額低于國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，則不適用《修正草案》第16條關(guān)于橫向壟斷協(xié)議、第17條關(guān)于縱向壟斷協(xié)議，以及第18條關(guān)于軸輻協(xié)議的規(guī)定，但有證據(jù)證明前述協(xié)議排除、限制競爭的除外。

此前，“安全港”制度在個(gè)別反壟斷指南中有所體現(xiàn)。例如，《關(guān)于禁止濫用知識產(chǎn)權(quán)排除、限制競爭行為的規(guī)定》規(guī)定，具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額合計(jì)不超過20%（或者在相關(guān)市場上存在至少4個(gè)可以以合理成本得到的其他獨(dú)立控制的替代性技術(shù)），經(jīng)營者與交易相對人在受到涉及知識產(chǎn)權(quán)的協(xié)議影響的任一相關(guān)市場上的市場份額均不超過30%（或者在相關(guān)市場上存在至少2個(gè)可以以合理成本得到的其他獨(dú)立控制的替代性技術(shù)），可以推定不構(gòu)成壟斷協(xié)議。《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》亦規(guī)定，在相關(guān)市場占有30%以下市場份額的經(jīng)營者有可能被推定為不具有顯著市場力量，但前述推定規(guī)則僅適用于縱向協(xié)議中的地域限制和客戶限制情形（就此事宜的相關(guān)解讀，請參見《海問觀察：汽車業(yè)反壟斷指南解讀》）。相較之前的指南，《修正草案》從法律層面首次確立以市場份額為標(biāo)準(zhǔn)的壟斷協(xié)議“安全港”制度，并且擴(kuò)大了“安全港”制度的適用范圍，涵蓋橫向、縱向和軸幅壟斷協(xié)議。盡管如此，就長期執(zhí)法實(shí)踐以來認(rèn)定為“核心卡特爾”行為（例如競爭者就產(chǎn)品/服務(wù)價(jià)格、產(chǎn)量達(dá)成合謀）是否能夠適用“安全港”制度，有待進(jìn)一步明確（我們理解很可能不能適用“安全港”制度）。

（2）擬調(diào)整轉(zhuǎn)售價(jià)格維持安排的違法性認(rèn)定規(guī)則

《修正草案》第17條第2款規(guī)定：對前款第1項(xiàng)（固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價(jià)格）和第2項(xiàng)（限定向第三人轉(zhuǎn)售商品的最低價(jià)格）的協(xié)議，經(jīng)營者能夠證明其不具有排除、限制競爭效果的，不予禁止。這一新增條款事實(shí)上調(diào)整了現(xiàn)行執(zhí)法實(shí)踐中就轉(zhuǎn)售價(jià)格維持安排的違法性認(rèn)定原則，從“原則禁止”，調(diào)整為如果不具有排除或限制競爭效果的，轉(zhuǎn)售價(jià)格維持安排可以不構(gòu)成壟斷協(xié)議，同時(shí)要求由當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。

長期以來，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)售價(jià)格維持安排的執(zhí)法嚴(yán)格按照“原則禁止，例外豁免”的框架執(zhí)行，除非當(dāng)事方能夠證明相關(guān)安排滿足《反壟斷法》第15條項(xiàng)下豁免事由（實(shí)踐中尚未有成功主張適用的公開先例），否則推定違法。法院則在民事訴訟中將是否存在排除或限制競爭效果作為轉(zhuǎn)售價(jià)格維持構(gòu)成違法的前提，并由原告承擔(dān)證明責(zé)任。這一條款如能通過，有望協(xié)調(diào)行政執(zhí)法和司法裁判實(shí)踐中在此問題上的分野，引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)趨向以評估競爭效果作為認(rèn)定轉(zhuǎn)售價(jià)格維持安排違法性的思路。

（3）擬引入“軸幅協(xié)議”，規(guī)定組織、幫助達(dá)成壟斷協(xié)議者的法律責(zé)任

《修正草案》第18條規(guī)定：經(jīng)營者不得組織其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助。此外，《修正草案》第56條規(guī)定，經(jīng)營者組織其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助的，適用與達(dá)成壟斷協(xié)議經(jīng)營者相同的處罰規(guī)定。前述條款沿用《征求意見稿》中的相關(guān)規(guī)定，將學(xué)理上的“軸輻合謀”的壟斷協(xié)議行為在法律層面予以單獨(dú)列舉。與《征求意見稿》相比，《修正草案》就組織達(dá)成“軸幅協(xié)議”的主體增加“提供實(shí)質(zhì)性幫助”這一限定。就何為“提供實(shí)質(zhì)性幫助”，如這一條最終通過，亦有待結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐作具體解讀。

值得提示的是，就互聯(lián)網(wǎng)平臺和采用分銷政策的經(jīng)營者而言，由于其連接諸多平臺內(nèi)經(jīng)營者或者經(jīng)銷商，其商業(yè)模式使其當(dāng)然處于居間和協(xié)調(diào)的地位，更容易曝露于“軸幅協(xié)議”的場景中，我們建議企業(yè)在日常經(jīng)營活動(dòng)中，在包括面向平臺內(nèi)經(jīng)營者或經(jīng)銷商的會(huì)議、培訓(xùn)和交流中，有意識地避免成為平臺內(nèi)經(jīng)營者或經(jīng)銷商就競爭性敏感信息交流、達(dá)成違法協(xié)調(diào)的平臺。

2、濫用市場支配地位方面

在濫用市場支配地位方面，《修正草案》僅于第22條現(xiàn)有的濫用行為基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確如下情形，即“具有市場支配地位的經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺規(guī)則等設(shè)置障礙，對其他經(jīng)營者進(jìn)行不合理限制的，屬于前款規(guī)定的濫用市場支配地位的行為”。前述條款體現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法對于互聯(lián)網(wǎng)新型濫用行為的關(guān)注，例如，利用數(shù)據(jù)和算法實(shí)施差別待遇（或稱“大數(shù)據(jù)殺熟”或“千人千價(jià)”）、利用技術(shù)屏蔽競爭對手或者拒絕開放API接口達(dá)到拒絕交易的效果、利用平臺規(guī)則實(shí)施“二選一”或者附加其他不合理的交易條件等。如具有市場支配地位的經(jīng)營者（主要指向但不限于互聯(lián)網(wǎng)平臺）實(shí)施前述行為，對于其他經(jīng)營者進(jìn)行不合理限制的，則很可能落入濫用市場支配地位的規(guī)制范疇進(jìn)而招致不利的法律后果。就此，2021年2月7日國務(wù)院反壟斷委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》中，就前述濫用行為的表現(xiàn)以及認(rèn)定的考慮因素有具體的指引，可以作為經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營的參考（就此事宜的相關(guān)解讀，請參見《海問觀察：平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷指南征求意見》）。

值得提示的，就互聯(lián)網(wǎng)平臺的相關(guān)濫用行為，平臺經(jīng)營者或平臺內(nèi)經(jīng)營者的特定行為，可能同時(shí)受反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法、網(wǎng)絡(luò)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法、電子商務(wù)法、廣告法、價(jià)格法和消費(fèi)者保護(hù)法的規(guī)制，不同法律法規(guī)項(xiàng)下的適用條件、規(guī)制路徑和法律責(zé)任均有所不同。例如，“二選一”、“大數(shù)據(jù)殺熟”即是較為典型的示例。與之相關(guān)的，2021年10月29日，國家市場監(jiān)督管理總局就《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實(shí)主體責(zé)任指南》公開征求意見，從競爭法、數(shù)據(jù)保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)法、價(jià)格法、廣告法等多個(gè)角度全面歸納、細(xì)化了互聯(lián)網(wǎng)平臺的責(zé)任。其中，參考?xì)W盟《數(shù)字市場法案》（草案）的監(jiān)管思路，對于“超大型平臺”提出更高的監(jiān)管要求。我們建議，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者或平臺內(nèi)經(jīng)營者，結(jié)合其特定的市場地位、市場行為與市場條件，對經(jīng)營行為可能涉及的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類和分級，以了解邊界，有序競爭。

3、經(jīng)營者集中申報(bào)方面

（1）引入停鐘制度

《修正草案》擬引入“停鐘制度”，規(guī)定有下列情形的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以中止計(jì)算審查期限，自中止計(jì)算審查期限的情形消除之日起，審查期限繼續(xù)計(jì)算：（1）經(jīng)營者未按照規(guī)定提交文件、資料，導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行；（2）出現(xiàn)對經(jīng)營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)，需要進(jìn)行核實(shí)；（3）對經(jīng)營者集中附加的限制性條件需要進(jìn)一步評估，且經(jīng)營者同意。

根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)，“停鐘制度”更多可能是為了回應(yīng)在具有競爭關(guān)注的復(fù)雜案件（特別是可能作出附條件批準(zhǔn)的案件）中反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法定審查時(shí)限不足的問題。以往就個(gè)別復(fù)雜案件，申報(bào)人可能需要在法定審限結(jié)束前撤回申報(bào)而后重新提交，以給予執(zhí)法機(jī)關(guān)更多時(shí)間就復(fù)雜案件進(jìn)行審查。“停鐘制度”的引入符合國際的主流實(shí)踐，亦有助于解決前述實(shí)踐問題。

（2）從法律層面明確對未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的執(zhí)法權(quán)

《修正草案》第26條規(guī)定，經(jīng)營者集中未達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該經(jīng)營者集中具有或可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。現(xiàn)行《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》項(xiàng)下即具有相同的規(guī)定，《修正草案》將此提升至法律層面予以規(guī)定。

前述條款，預(yù)示著就“扼殺式并購”或者如下第3.3部分提及的重點(diǎn)審查領(lǐng)域，未來反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能會(huì)更加積極主動(dòng)地執(zhí)法。就此，我們建議，交易各方在交易規(guī)劃和談判時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合交易涉及的領(lǐng)域、可能的競爭影響評估交易時(shí)間表和審批風(fēng)險(xiǎn)，通過交易條款在交易雙方之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)。就具有或可能具有競爭關(guān)注的交易，結(jié)合個(gè)案中的具體情形，考慮事先與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作商談咨詢或主動(dòng)提交申報(bào)，以避免事后監(jiān)管給交易帶來的不確定性以及不利的輿情影響。

（3）經(jīng)營者集中的重點(diǎn)審查領(lǐng)域

《修正草案》第37條規(guī)定，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域經(jīng)營者集中的審查。與此相關(guān)的，根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局過去2019年、2020年發(fā)布的《中國反壟斷年度執(zhí)法報(bào)告》，包括互聯(lián)網(wǎng)、信息通信、公用事業(yè)、醫(yī)藥、半導(dǎo)體、汽車、建材、交通、石化在內(nèi)的重點(diǎn)行業(yè)是反壟斷執(zhí)法重點(diǎn)關(guān)注行業(yè)領(lǐng)域。可以預(yù)期，涉及前述領(lǐng)域的相關(guān)投資并購交易的經(jīng)營者集中將面臨更為嚴(yán)格的審查，就可能具有競爭擔(dān)憂但未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的投資并購交易，不排除反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)調(diào)查。

（4）《修正草案》相關(guān)行政處罰小結(jié)

《修正草案》在多方面提升其威懾力，如下請見就現(xiàn)行《反壟斷法》和《修正草案》項(xiàng)下就相關(guān)壟斷行為的行政處罰條款對比小結(jié)，供企業(yè)參考。