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自2024年3月1日起，上海開始試行《關于加強本市涉產業用地企業股權變更聯合監管的通知（試行）》（滬規劃資源用〔2024〕51號）（下稱“51號通知”）。雖然這個規定引起市場的廣泛關注，但其實這不是一項新的制度。2020年版的《關于上海市推進產業用地高質量利用的實施細則》（下稱“351號文”）[1]中就已經提出建立“關于涉地股權轉讓的聯合監管機制”。本文就如何理解51號通知提供一些我們的想法。

背景

上海自2014年開始實行產業用地全生命周期管理[2]，其中提出了“轉讓管理”的概念，即要求在土地出讓合同中包含條款，明確若發生違反約定擅自改變出資比例結構、項目公司股權結構等行為，應當依約承擔違約責任。隨后該等要求被納入上海的標準土地出讓合同中，2014年及之后簽訂的土地出讓合同中（除了出讓給園區開發平臺的）基本都含有限制股權轉讓的條款，并且會在不動產權證附記欄中備注。

因此，納入全生命周期管理的產業用地普遍受限于股權轉讓限制。但是實操中，由于該等限制存在于土地出讓合同中，而股權變更的受理部門市場監督管理局（“市監局”）不是土地出讓合同的簽約方，從而造成這條合同義務在落地和執行上出現困難。也正是在這一背景下，上海提出了涉地股權轉讓的聯合監管機制。

51號通知之新發展

既然涉地股權轉讓的聯合監管機制不是一項新的制度，那么51號通知在哪些方面有所新的發展呢？

從整體上來說，51號通知的目的是政府加強對土地出讓合同的履約監管。

之前的351號文授權各區建立其各自的涉地股權轉讓的聯合監管機制，而51號通知則強調要建立覆蓋全市的聯合監管工作機制，由市、區相關職能部門協同落實，市級負責統籌協調和監督，區級負責具體實施。可以預見，51號通知之后，聯合監管的執行力度會得到進一步加強。

在51號通知中引入了更多的違約處置機制。351號文針對違約變更股權的行為，提出的是“嚴格按合同約定處置”。標準土地出讓合同中針對違約變更股權一般僅規定了出讓人有權收回土地，補償土地剩余年限對應的土地出讓金，以及可能會補償地上建筑物的殘值（取決于土地出讓合同的約定）。這一約定的違約后果雖然嚴重，但是實操中執行起來難度較大。51號通知則有意引入其它的處置機制作為補充，包括責令恢復股權結構，納入失信企業名單并公示，在融資貸款、政府資金支持、稅收征管等方面予以限制。這些違約處置機制將如何落地還有待進一步觀察（如責令恢復股權結構、納入失信企業名單并公示等制度的落地，需要法律法規或合同約定作為依據）。但至少對于融資貸款而言，在未取得出讓人同意的情況下進行股權變更，會影響到受讓方和項目公司取得融資貸款。

此外，51號通知還特別提到，“涉地企業在外省市違約股權變更的，按照嚴重失信行為予以處置”，似乎是有意將間接股權轉讓也納入違約處置的范圍。但需要注意的是，這句話指向的是構成“違約”的股權變更，因此還是受制于土地出讓合同中是否限制間接股權轉讓。我們傾向于認為，這條規定沒有一刀切地將任何情形下的間接轉讓都納入監管范圍，還是要根據土地出讓合同一事一議。

雖然51號通知意在加強履約監管，但是我們也看到51號通知對契約精神和市場化交易的認可。

在制度設計上，51號通知區分了市監局的提示和信息共享的角色，以及出讓人的履約管理的角色。特別是，51號通知明確規定，在市監局盡到提示涉地企業存在違約責任之后，若涉地企業未經出讓人同意仍繼續申請股權變更登記的，市監局應依法辦理股權變更登記。這項制度設計雖然表面看來是給聯合監管制造了障礙，與加強監管的方向不完全一致，但是實則是充分體現了政府部門不以行政手段干涉民事合同的履行，遵守契約精神，在平等民事法律關系的框架內實現出讓人的權利。

在申請出讓人同意的流程上，51號通知要求出讓人在收到股權變更申請后應“及時了解并核實股權變更原因、地塊履約情況、開發利用狀態、有無違法用地記錄等，對正常經營且符合準入要求的股權變更行為，及時明確意見”，并附上了出讓人同意轉讓的模版。從這兩個“及時”中，可以體現出51號通知起草的本意并非阻礙市場化的正常交易。

發揮市場對資源配置的決定性作用是上海盤活存量產業用地所堅持的基本原則之一。上海提出，在盤活存量工業用地中要堅持“利益平衡”原則，即“在符合規劃、用途管制和公益優先的前提下，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，調動原土地權利人的積極性”[3]。2023年上海市人民幣政府出臺的關于低效用地的再利用的規定中又再次強調了“利益平衡”原則[4]。2024年浦東新區關于存量產業用地的提質增效規定中也明確提出“市場主導”、“堅持市場對資源配置決定性作用”[5]。也就是說，政府認可市場化的交易，并且認為市場化的交易有助于優化資源的配置，對于盤活存量用地是有重要作用的。

未納入全生命周期管理的產業用地

我們認為，51號通知主要針對的是納入全生命周期管理的產業用地，不應擴大解釋為自動適用于未納入全生命周期管理的產業用地。

如上文所述，對于2014年之前出讓的未納入全生命周期管理的產業用地，其土地出讓合同中是否含有股權變更的限制條款屬于一事一議，沒有統一的版本。從51號通知的文義上來看，其聯合監管是受限于土地出讓合同的約定的。比如：51號通知中市監局在收到涉地企業的股權變更申請后，所提示的內容是基于“涉地企業相關土地出讓合同中股權變更管控要求及違約責任”；以及在涉地企業未經出讓人同意擅自完成股權變更登記的情況下，相關政府部門采取的是“違約處置”，形成的是“按合同約定承擔違約責任”的處置意見。另外，作為51號通知的上位規定，《關于加強上海市存量產業用地管理的若干意見》（滬規〔2023〕129號文）（下稱“129號文”）[6]中亦將股權變更聯合監管機制列入“加強全生命周期管理”的范疇內，與對未納入全生命周期管理土地的管控作了章節上的區分。根據我們與上海市規劃和自然資源局（51號通知的主要起草部門）的咨詢，亦確認了我們的上述理解。

實操中，自2020年以來，股權變更聯合監管制度在上海不同的區已得到不同程度的落地，也是區分相關土地是否納入了全生命周期管理。比如根據我們的實操案例，在浦東，如果是納入全生命周期管理的涉地企業的股權轉讓，需要經過兩委兩局的批準；如果是未納入全生命周期管理的涉地企業的股權轉讓，不需要經過兩委兩局的批準，可以直接在市監局辦理股權變更登記。

對于未納入全生命周期管理的產業用地，我們理解政府主要從“低效用地”的角度加以監管，實行一事一議。根據129號文，對未納入全生命周期管理的低效產業用地“嚴格限制低效產業用地違反約定擅自轉讓”，各政府部門應當“預防和查處低效用地宗地范圍內的用非所用等違法違規使用情況”。也就是說，若土地被政府列入低效用地清單，政府部門的主要監管手段除了依據土地出讓合同以外，還包括從土地規劃用途、消防、環保、稅務等角度加強對項目的監管。

綜上所述，我們認為，投資者應當理性地看待51號通知的出臺。51號通知并不意味著上海要改變對于產業用地按照是否納入全生命周期管理作區分對待的監管模式，加強出讓人的同意權的行使也不意味著要阻止市場化的正常交易、否定市場作為資源配置的重要作用。針對存量項目的盤活，投資者可以考慮尋求與有招商資源和運營經驗的管理人進行合作，更有助于得到出讓人和屬地政府的認可。

[1] 351號文規定：“產業用地受讓人的出資比例和股權結構發生改變的，應事先經出讓人同意。各區應建立土地、產業和市場監管等部門關于涉地股權轉讓的聯合監管機制，按照簽訂產業用地出讓合同的企業名錄，做好相關股權變更的服務和監管工作。對于企業正常經營和符合產業準入要求的股權變更行為，及時明確意見；對于違約變更股權的行為，嚴格按合同約定處置。”

[2] 參見《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平若干意見》（滬府發〔2014〕14號，2014年2月22日起施行）以及《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定（試行）》（滬府辦〔2014〕26號，2014年4月1日起施行，有效期至2016年3月31日）。產業用地包括工業用地、科研用地和倉儲用地。

[3] 參見《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號）。

[4] 參見《關于本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》（滬府規(2023)12號）。

[5] 參見《浦東新區促進存量產業用地提質增效實施細則》（征求意見稿）。

[6]《關于加強上海市存量產業用地管理的若干意見》（滬規〔2023〕129號文），2023年4月14日印發。129號文是51號通知的上位規定。

作者信息

葉陶冶

兼并與收購，基金設立，房地產

嚴波

兼并與收購，不良資產與不良債權，私募股權投資，房地產，常年法律顧問

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關于上海涉地企業股權變更聯合監管新規之分析

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