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2018年11月2日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“國資委”）發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（簡稱“《指引》”），自發(fā)布之日起生效。《指引》為由國資委履行出資人職責(zé)的國家出資企業(yè)（簡稱“央企”）全面加強合規(guī)管理、提高依法合規(guī)經(jīng)營管理水平提出了要求和指導(dǎo)。同時，《指引》規(guī)定地方國資監(jiān)管機構(gòu)可以參照其內(nèi)容積極推進地方國企的合規(guī)管理工作，意味著其內(nèi)容將很可能推廣適用于地方國企。為此，《指引》將對國有企業(yè)的管理經(jīng)營方式產(chǎn)生影響，也值得與國有企業(yè)存在投資或業(yè)務(wù)合作的商業(yè)伙伴予以關(guān)注。

一、《指引》制定的背景和意義

(一)我國企業(yè)合規(guī)管理的規(guī)范體系

在《指引》出臺之前，一些行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)或主管部門針對特定行業(yè)或領(lǐng)域出臺過一系列規(guī)范，例如《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險管理指引》（2006年10月20日生效）、《保險公司合規(guī)管理辦法》（2017年7月1日生效并取代2007年《保險公司合規(guī)管理指引》）、《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》（2017年10月1日生效并取代2008年《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》）等。該等規(guī)范側(cè)重于上述高度監(jiān)管行業(yè)的從業(yè)機構(gòu)的內(nèi)部合規(guī)管理職責(zé)劃分、在相關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的合規(guī)管理要求以及法律責(zé)任。

在跨行業(yè)維度上，2017年12月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《合規(guī)管理體系指南》(GB/T 35770-2017)。該標準于2018年7月1日起正式實施，為國家推薦性標準，由企業(yè)自愿采用，其旨在為所有類型的組織就如何建立有效的合規(guī)管理體系、識別和評價合規(guī)風(fēng)險、建立并改進合規(guī)管理流程、應(yīng)對和管控合規(guī)風(fēng)險提供指導(dǎo)和建議做法。該標準側(cè)重于從管理學(xué)角度、流程和技術(shù)角度為企業(yè)提供指導(dǎo)。

2018年7月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《企業(yè)海外經(jīng)營合規(guī)管理指引（征求意見稿）》，就中國企業(yè)在境外開展對外貿(mào)易、境外投資、海外運營以及海外工程建設(shè)等“走出去”相關(guān)業(yè)務(wù)的合規(guī)管理工作提供了指引。

(二)央企合規(guī)監(jiān)管進程和《指引》的發(fā)布

在央企監(jiān)管方面，2014年國資委《關(guān)于推動落實中央企業(yè)法制工作新五年規(guī)劃有關(guān)事項的通知》（國資發(fā)法規(guī)〔2014〕193號）提出，要按照全面推進法治央企建設(shè)的總體要求，力爭再通過五年努力，深化企業(yè)法律風(fēng)險防范機制、法律顧問制度和法律工作體系建設(shè)，進一步提升合規(guī)管理能力和依法治企能力，并將“大力加強企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)”作為重點任務(wù)之一。2015年12月8日，國資委發(fā)布《關(guān)于全面推進法治央企建設(shè)的意見》（國資發(fā)法規(guī)[2015]166號），明確要求央企“加快提升合規(guī)管理能力，建立由總法律顧問領(lǐng)導(dǎo)，法律事務(wù)機構(gòu)作為牽頭部門，相關(guān)部門共同參與、齊抓共管的合規(guī)管理工作體系，研究制定統(tǒng)一有效、全面覆蓋、內(nèi)容明確的合規(guī)制度準則，加強合規(guī)教育培訓(xùn)，努力形成全員合規(guī)的良性機制”。2016年3月，國資委選定中石油、中國移動、招商局集團、中鐵和東方電氣五家央企開展央企合規(guī)體系建設(shè)的試點工作。

結(jié)合五家央企的試點工作經(jīng)驗，國資委于2018年7月公開征求意見后，于11月2日正式發(fā)布《指引》。

《指引》首次對央企合規(guī)管理工作做出了綜合性、系統(tǒng)性的規(guī)定。并且，與《合規(guī)管理體系指南》的自愿性原則有所不同，《指引》中雖暫未規(guī)定相應(yīng)罰則，但明確規(guī)定“國資委負責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督中央企業(yè)合規(guī)管理工作”，并且要求“把合規(guī)經(jīng)營管理情況納入對各部門和所屬企業(yè)負責(zé)人的年度綜合考核”。因此，我們理解《指引》對央企而言具有強制性。

同時，《指引》規(guī)定，“地方國資監(jiān)管機構(gòu)可以參照其內(nèi)容，積極推進地方國企的合規(guī)管理工作”。可以預(yù)見，其內(nèi)容很可能將通過地方國資監(jiān)管機構(gòu)推廣適用于各地的非央企性國有企業(yè)。

二、《指引》的重點內(nèi)容解讀

《指引》中的以下內(nèi)容值得重點關(guān)注：

(一)構(gòu)建合規(guī)管理體系

《指引》第四條確立了央企構(gòu)建合規(guī)管理體系的四項原則：全面覆蓋、強化責(zé)任、協(xié)同聯(lián)動、客觀獨立。

《指引》第二章詳細規(guī)定了企業(yè)內(nèi)部的職責(zé)劃分。在縱向上，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、合規(guī)委員會、合規(guī)管理負責(zé)人、合規(guī)管理牽頭部門、業(yè)務(wù)部門各自承擔(dān)不同的合規(guī)管理職責(zé)；在橫向上，合規(guī)管理與法律風(fēng)險防范、監(jiān)察、審計、內(nèi)控、風(fēng)險管理等職能統(tǒng)籌銜接。

值得注意的是，《指引》強調(diào)了合規(guī)機構(gòu)在央企內(nèi)部管理體系中的重要性：

· 要求央企設(shè)立“合規(guī)委員會”，并設(shè)置合規(guī)管理負責(zé)人，由專門機構(gòu)和人員負責(zé)企業(yè)合規(guī)事宜；

· 增加了合規(guī)部門在整個管理體系中的重要性，例如規(guī)定合規(guī)管理負責(zé)人直接向董事會和總經(jīng)理匯報合規(guī)管理重大事項、由董事會決定合規(guī)管理負責(zé)人的任免等；

· 強調(diào)合規(guī)部門的獨立性，明確合規(guī)管理牽頭部門獨立履行職責(zé)，不受其他部門和人員的干涉。

(二)明確合規(guī)管理重點

《指引》強調(diào)，央企的合規(guī)管理工作應(yīng)當突出重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)和重點人員。

1、重點領(lǐng)域：市場交易（反商業(yè)賄賂、反壟斷、反不正當競爭）、安全環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、勞動用工、財務(wù)稅收、知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)伙伴等。

2、促進商業(yè)伙伴行為合規(guī)：央企應(yīng)對重要的商業(yè)伙伴要開展合規(guī)調(diào)查，通過簽訂合規(guī)協(xié)議、要求進行合規(guī)承諾等方式促進商業(yè)伙伴行為合規(guī)。

3、重點人員：

     · 管理人員；

     · 重要風(fēng)險崗位人員：要求企業(yè)通過合規(guī)風(fēng)險評估確定“重要風(fēng)險崗位”，對重要風(fēng)險崗位的人員有針對性地進行培訓(xùn)和管理；

     ·  海外人員：要求將合規(guī)培訓(xùn)作為任職、上崗的必備條件；

     · 其他需要重點關(guān)注的人員。

4、海外投資經(jīng)營行為合規(guī)：

《指引》第二條將“合規(guī)”定義為“中央企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求。”其中對遵守國際條約、規(guī)則的要求回應(yīng)了央企海外投資的需求。

《指引》第十六條進一步規(guī)定了央企海外投資經(jīng)營行為的合規(guī)管理要求，例如明確當?shù)胤煞ㄒ?guī)、盡職調(diào)查、加強對境外機構(gòu)管控、風(fēng)險排查等。

與此同時，國家發(fā)改委牽頭制定的《企業(yè)海外經(jīng)營合規(guī)管理指引》正處于征求意見階段。相信該《企業(yè)海外經(jīng)營合規(guī)管理指引》的出臺將為企業(yè)海外投資經(jīng)營行為提供更為詳細的指引。

(三)合規(guī)管理運行和保障

對央企合規(guī)管理的運行和保障，《指引》從制度制定、風(fēng)險識別、風(fēng)險應(yīng)對、合規(guī)審查、違規(guī)問責(zé)、體系評估、考核評價、信息化管理、人員配備、合規(guī)培訓(xùn)、合規(guī)文化、報告制度等多個方面進行了詳細規(guī)定，為央企的合規(guī)管理工作和具體措施做出了系統(tǒng)指引。

值得注意的是，企業(yè)的合規(guī)制度和監(jiān)控體系的建立和運行，不僅可以有效防控合規(guī)事件的發(fā)生，還能夠在一定程度上阻隔員工個人行為風(fēng)險向企業(yè)傳導(dǎo)，作為減輕企業(yè)相關(guān)責(zé)任的抗辯事由。

三、小結(jié)

不同于此前針對特定領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范以及非強制性的參考性指南，也不同于既有的針對央企合規(guī)問題的概括性要求，《指引》第一次對央企的合規(guī)管理工作做出了綜合性、系統(tǒng)性的規(guī)定，對于中國國有企業(yè)的合規(guī)建設(shè)具有重大意義。同時，也值得與國有企業(yè)存在合作的商業(yè)伙伴予以關(guān)注。