2025年1月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了[國(guó)辦發(fā)〔2025〕1號(hào)]《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”）。《指導(dǎo)意見(jiàn)》共提出7個(gè)方面25條措施，突出政府引導(dǎo)和政策性定位，提出政府各部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運(yùn)作政府投資基金。《指導(dǎo)意見(jiàn)》內(nèi)容包含出資、投資、管理、退出全流程，旨在構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府投資基金管理體系，促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展。近年來(lái)，政府投資基金的受重視度進(jìn)一步提高，黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出：“更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本。”2024年12月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展政策舉措進(jìn)行了研究討論，為《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)進(jìn)行了鋪墊。在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開(kāi)后一個(gè)月不到的時(shí)間內(nèi)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》正式公布。自財(cái)政部2015年發(fā)布[財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)]《政府投資基金暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《暫行管理辦法》”）后近十年，國(guó)務(wù)院再次以政府投資基金為核心點(diǎn)發(fā)布重要文件，說(shuō)明國(guó)家對(duì)于政府投資基金領(lǐng)域的關(guān)切和重視，寄希望于政府投資基金在創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中擔(dān)綱引領(lǐng)作用，成為發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資的主力軍。辦1號(hào)文解讀：政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展路徑-1.jpg "2025年國(guó)辦1號(hào)文解讀：政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展路徑-1.jpg")
（圖1：政府投資基金相關(guān)政策文件制定背景）
（圖2：《指導(dǎo)意見(jiàn)》的主要內(nèi)容概括）
本文將結(jié)合我們?cè)趯?shí)踐操作中關(guān)注到的政府投資基金運(yùn)作的重點(diǎn)事宜，對(duì)于《指導(dǎo)意見(jiàn)》的重要內(nèi)容進(jìn)行分析，以供探討交流：一、多部門(mén)對(duì)政府投資基金的協(xié)同監(jiān)管及“1+N”制度體系的建立
與此前財(cái)政部、發(fā)改委分別發(fā)布文件對(duì)政府投資基金進(jìn)行規(guī)范不同，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了財(cái)政部、發(fā)改委和證監(jiān)部門(mén)在政府投資基金運(yùn)作中的具體職責(zé)。（圖3：政府投資基金協(xié)同監(jiān)管體系）
后續(xù)有關(guān)部門(mén)將按職責(zé)分工制定出臺(tái)政府投資基金預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)管理、績(jī)效考核、信息統(tǒng)計(jì)、信用建設(shè)、登記備案等配套細(xì)則，以《暫行管理辦法》為核心，配以諸多配套細(xì)則，構(gòu)建“1+N”制度體系。《指導(dǎo)意見(jiàn)》將地區(qū)政府投資基金的統(tǒng)籌管理工作收歸于省級(jí)政府，具體而言，省級(jí)政府將對(duì)于其轄區(qū)內(nèi)的省級(jí)、市級(jí)乃至區(qū)級(jí)政府投資基金的總體布局、投資領(lǐng)域和設(shè)立要求予以明確。未來(lái)，部分省級(jí)政府可能將結(jié)合《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神和本省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件修訂及完善該省政府投資基金管理規(guī)定。無(wú)論是《指導(dǎo)意見(jiàn)》還是《暫行管理辦法》，其適用主體集中于各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立的投資基金。本次《指導(dǎo)意見(jiàn)》第七條進(jìn)一步細(xì)化了政府投資基金的出資預(yù)算管理的方式，包括：（1）通過(guò)預(yù)算直接出資及（2）安排資金并委托國(guó)有企業(yè)出資兩種方式。并且明確規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得以財(cái)政撥款或自有收入新設(shè)基金；已經(jīng)設(shè)立的要按照政府投資基金管理要求統(tǒng)一規(guī)范管理。（圖4：《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于適用主體的規(guī)定）
三、《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于政府投資基金的分類分級(jí)管理
分級(jí)管理：按照審批層級(jí)的不同，對(duì)政府投資基金的設(shè)立流程進(jìn)行差異化管理。政府投資基金分級(jí)管理的審批要求和設(shè)立要求如下表：（表1：《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于政府投資基金分級(jí)管理的要求）
分類管理：按照投資方向的不同，對(duì)不同類型的政府投資基金的投資領(lǐng)域和行業(yè)進(jìn)行差異化管理，分為“產(chǎn)業(yè)投資類基金”和“創(chuàng)業(yè)投資類基金”。《指導(dǎo)意見(jiàn)》將產(chǎn)業(yè)投資類基金的定位于投資傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)與新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并允許根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、階段、分布特點(diǎn)來(lái)設(shè)置管理要求；對(duì)于創(chuàng)業(yè)投資類基金，明確要求“投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技”，并提出對(duì)于創(chuàng)業(yè)投資類基金可適當(dāng)提高政府出資比例、放寬基金存續(xù)期要求、延長(zhǎng)基金績(jī)效評(píng)價(jià)周期。（圖5：《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于政府投資基金分類管理的要求）
四、《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于政府投資基金投資的核心要求
就新設(shè)政府投資基金而言，同一政府原則上不在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立政府投資基金；此外，基金可按市場(chǎng)化原則對(duì)同一項(xiàng)目集合發(fā)力、接續(xù)支持。- 如果某地區(qū)已經(jīng)成立了一只聚焦智慧農(nóng)業(yè)行業(yè)的政府投資基金，就不適合在同一地區(qū)再新成立另一只聚焦同樣行業(yè)的政府投資基金；
- 如果某企業(yè)科技成果集中于農(nóng)業(yè)智能系統(tǒng)的研發(fā)，該企業(yè)可能同時(shí)符合某省智慧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金和集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金的投資方向，且市場(chǎng)化前景十分優(yōu)越，上述兩個(gè)產(chǎn)業(yè)投資基金均可對(duì)其進(jìn)行投資，形成合力。
就已設(shè)立的政府投資基金而言，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定在維護(hù)市場(chǎng)秩序和各方合法權(quán)益的前提下，鼓勵(lì)推動(dòng)基金整合重組，增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)；就已設(shè)立但由于資源不足等原因?qū)е履技蛲顿Y進(jìn)展較慢的基金，鼓勵(lì)推動(dòng)優(yōu)化投向。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定政府投資基金將采取母子基金或直投項(xiàng)目的模式進(jìn)行投資。其中，對(duì)于創(chuàng)業(yè)投資基金，《指導(dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)采用母子基金的方式進(jìn)行投資，并要求子基金原則上按照直投項(xiàng)目方式。對(duì)于產(chǎn)業(yè)投資基金，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出可以采用母子基金模式，其中對(duì)于本地產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展較為有利的項(xiàng)目，也可以直接參與直投。采用母子基金+子基金直投項(xiàng)目的模式不僅可以有效避免對(duì)于社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，還可以達(dá)到控制基金層級(jí)、防止多層嵌套的目的。（圖6：《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于政府投資基金投資架構(gòu)的要求）
ii. 國(guó)家級(jí)政府投資基金和地方政府投資基金聯(lián)動(dòng)架構(gòu)《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，國(guó)家級(jí)基金要立足全局，圍繞建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，支持關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板。鼓勵(lì)國(guó)家級(jí)基金加強(qiáng)與地方基金聯(lián)動(dòng)，在前沿科技領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)國(guó)家級(jí)基金加強(qiáng)與地方基金聯(lián)動(dòng)，在前沿科技領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合地方資源稟賦，通過(guò)聯(lián)合設(shè)立子基金或對(duì)地方基金出資等方式，形成資金合力。（圖7：國(guó)家級(jí)基金與地方基金聯(lián)合發(fā)起設(shè)立子基金）
（圖8：國(guó)家級(jí)基金對(duì)地方子基金出資）
基金退出難是行業(yè)面臨的重大問(wèn)題，對(duì)于政府出資的退出，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確約定：“科學(xué)合理確定退出期，并在章程或合伙協(xié)議中明確退出條件。政府出資退出時(shí)，應(yīng)按照章程或合伙協(xié)議約定的條件退出；沒(méi)有約定的，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行評(píng)估，采取市場(chǎng)化方式確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。”《指導(dǎo)意見(jiàn)》還明確指出，要拓寬退出渠道，推動(dòng)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)規(guī)則對(duì)接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，鼓勵(lì)發(fā)展私募股權(quán)二級(jí)市場(chǎng)基金（S基金）、并購(gòu)基金等；同時(shí)要完善基金退出機(jī)制，探索簡(jiǎn)化項(xiàng)目退出流程，優(yōu)化政府投資基金份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)流程和定價(jià)機(jī)制，推動(dòng)完善政府投資基金評(píng)估體系，構(gòu)建更加暢通的退出機(jī)制。4. 政府投資基金的存續(xù)期限
《指導(dǎo)意見(jiàn)》在多條中均提及要求政府投資基金投長(zhǎng)期、放寬存續(xù)期要求，發(fā)揮政府投資基金作為耐心資本、長(zhǎng)期資本對(duì)于跨周期或逆周期的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。這一點(diǎn)與2024年以來(lái)國(guó)家對(duì)于耐心資本、長(zhǎng)期資本的關(guān)注相契合。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，政府投資基金可以引導(dǎo)全國(guó)社會(huì)保障基金、保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資本出資，保證對(duì)于創(chuàng)業(yè)企業(yè)的耐心。
可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)新設(shè)政府投資基金的存續(xù)期限會(huì)有更靈活的空間，以配合被投企業(yè)的科學(xué)發(fā)展周期。例如2025年1月8日總規(guī)模100億元的上海未來(lái)產(chǎn)業(yè)基金發(fā)布投資策略，該基金由上海市財(cái)政全額出資，基金期限15年，可根據(jù)情況申請(qǐng)延長(zhǎng)3年，基金將定位為逆周期耐心資本，助力創(chuàng)業(yè)企業(yè)和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。[1]
5. 政府投資基金的管理人遴選及管理費(fèi)計(jì)算
對(duì)于政府投資基金的管理人，理順政府投資基金與管理人的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作和專業(yè)化管理的有機(jī)統(tǒng)一。基金管理人原則上采取市場(chǎng)化方式遴選確定，應(yīng)具備與基金運(yùn)作相適應(yīng)的專業(yè)能力、投資能力和管理能力，具有股權(quán)投資或相關(guān)基金管理經(jīng)驗(yàn)，具有符合要求的投資管理業(yè)績(jī)。
對(duì)于管理費(fèi)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，新設(shè)政府投資基金的管理費(fèi)一般應(yīng)以實(shí)繳出資或?qū)嶋H投資金額為計(jì)費(fèi)基礎(chǔ)，合理確定計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)可以綜合采取調(diào)整管理費(fèi)、超額收益分配等措施加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，體現(xiàn)激勵(lì)約束。
結(jié)合我們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前許多政府投資基金已經(jīng)采用實(shí)繳出資為基數(shù)計(jì)算投資期管理費(fèi)并采用未退出投資成本為基數(shù)計(jì)算基金退出期管理費(fèi)。
6. 政府投資基金的注冊(cè)地及返投比例限制
《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金，鼓勵(lì)取消對(duì)政府投資基金及其管理人注冊(cè)地的限制，同時(shí)鼓勵(lì)取消或降低返投比例。在目前的實(shí)踐操作中，設(shè)立政府投資基金往往與招商引資掛鉤，這一舉措雖然賦予管理人自主選擇投資機(jī)會(huì)和合作伙伴的自由，但是可能會(huì)對(duì)于政府出資設(shè)立政府投資基金的動(dòng)力產(chǎn)生影響。但總體而言，就長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，取消注冊(cè)地、返投比例限制對(duì)于政府投資的市場(chǎng)化運(yùn)作十分重要。
將來(lái)，政府投資基金設(shè)立中是否會(huì)取消注冊(cè)地和返投比例的限制，還需要關(guān)注后續(xù)財(cái)政部對(duì)于《暫行管理辦法》的修訂以及各地區(qū)按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神出臺(tái)的新政策文件。
[1] 參見(jiàn)上海市人民政府官網(wǎng)，2025年1月9日發(fā)布的《上海未來(lái)產(chǎn)業(yè)基金投資策略發(fā)布期限最長(zhǎng)可延至18年百億未來(lái)基金聚焦“從0到1”》，網(wǎng)址為：https://www.shanghai.gov.cn/nw4411/20250109/f3523a8557ee418e9c38282e995fb50a.html
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