2026-03-27
金融法草案發布：健全金融法治體系，強化金融監管與風險防控
作者：
張凱南
楊雨格
劉維佳、楊昊
引言
近日，中華人民共和國司法部（“司法部”）、中國人民銀行（“人民銀行”）、國家金融監督管理總局（“金融監管總局”）、中國證券監督管理委員會（“證監會”）、國家外匯管理局（“外管局”）聯合發布了《中華人民共和國金融法（草案）》（“《草案》”）公開征求意見的通知，標志著我國金融法治體系建設邁出了關鍵一步。
此次《草案》的發布，不僅旨在構建適應中國特色金融發展的基礎性法律，更與此前已公布的《中華人民共和國金融穩定法（草案）》（“《穩定法草案》”）各有側重，共同構筑起我國金融體系“發展與安全”并重的法治框架。
當前，我國金融監管體系呈現出以“一行一會兩局”（人民銀行、證監會、金融監管總局、外管局）為主，分業監管、條塊結合的格局。這一體系在過去數十年間有效支持了金融業的快速發展，但也逐漸顯露出一些問題，例如監管規則存在交叉重疊或空白地帶、金融機構跨業經營引發監管套利、風險穿透難度大，以及部門間協調效率有待提升等。在這一背景下，《草案》的發布，其“大一統”和協調作用尤為凸顯，它旨在從法律層面解決這些深層次問題，為整個金融業提供一部基礎性的“法典”。
本文將從背景、亮點以及與《穩定法草案》的勾稽關系三個維度，解讀《草案》及其對行業可能產生的深遠影響。
一、立法背景：金融強國戰略下的制度基石與體系重塑
當前中國正處于建設金融強國的戰略機遇期，但與此同時，全球經濟金融形勢復雜多變，國內金融領域也面臨著諸多風險與挑戰。正是在這樣的背景下，《草案》應運而生：
1.頂層設計的必然要求：黨的十八大以來，黨中央提出了一系列關于金融改革發展的重大決策部署。特別是2023年中央金融工作會議，明確強調全面加強金融監管，完善金融體制，優化金融服務，防范化解風險，堅定不移走中國特色金融發展之路，推動我國金融高質量發展。《草案》將“防范化解金融風險”作為立法目的之一，并設立了金融風險處置機制、兜底監管機制等多項具體制度，旨在從源頭上規范金融行為，筑牢風險防線。
二、立法亮點：構建全面、協調、有力的金融法治框架
《草案》共設有11章95條，內容涵蓋廣泛，亮點突出：
1.明確金融活動的定義與監管全覆蓋原則——“管非法”與“管風險”
《草案》第三條清晰界定了“金融活動”、“金融機構”和“金融業務”的內涵，并在第八條強調“管合法更要管非法、管行業必須管風險”，推行“機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”，實現金融監管全覆蓋。這一規定直指當前一些無牌照、無資質的非法金融活動，以及名義上非金融但實質從事金融業務的“變相金融”。通過“功能監管”和“穿透式監管”，確保所有實質性金融業務都納入監管范圍。
2.強化中央銀行的宏觀調控與審慎管理職能定位
《草案》第二章專章規定中央銀行（人民銀行）的職能，明確其在制定執行貨幣政策、實施宏觀審慎管理、維護金融穩定等方面的核心地位。特別是，賦予中央銀行牽頭建立宏觀審慎政策框架，會同國務院有關部門制定宏觀審慎政策，監測評估金融體系整體穩健性，開展宏觀審慎管理，防范處置系統性金融風險。明確中央銀行可以視情形對金融市場采取逆周期、跨周期調節等措施，為應對系統性風險提供了更具前瞻性和主動性的政策工具。這一系列措施明確了中央銀行作為金融體系“最后貸款人”和“穩定器”的職責。
3.完善金融機構公司治理與《公司法》的深層勾稽
《草案》第三章對金融機構的設立、公司治理、股權管理、股東行為以及董事高管責任等提出了更為嚴格的要求。例如，明確金融機構股東、實際控制人應當符合資金、誠信等條件，注冊資本實行實繳制度，不得虛假出資、抽逃出資，并確保股權結構清晰，不得掩蓋實際控制；明確股東不得違規占用金融機構資產及客戶資金，不得違規質押金融機構股權，不得濫用股東權利損害金融機構利益，也不得違規干預經營管理；同時對董事、高級管理人員的任職資格和忠實勤勉義務進行了規定。這些規定在《公司法》基本框架之上，對金融機構這類特殊規管主體行為提出了更高、更嚴的監管要求。在《公司法》對股東權利義務、公司治理結構等方面的規定基礎上，《草案》進一步強調“穿透”和“實質控制”，旨在防止股東通過復雜的股權結構規避監管、違規干預金融機構經營，或利用其影響力進行利益輸送。
4.規范金融產品和服務，遏制“結構化套利”，守住“適當性底線”
《草案》第四章專章規范金融產品和服務。明確金融產品和服務需經批準、注冊、登記或備案，未經批準不得提供或變相提供。明確金融產品和服務應符合公序良俗，不得通過合并、拆分、嵌套等任何方式規避法律、行政法規和國務院金融管理部門的規定。強調金融產品和服務的營銷主體應強化“適當性管理”，不得欺詐營銷，不得主動推介風險等級高于客戶風險承受能力的金融產品或服務，也不得違法違規處理個人信息。第三十二條規定的“不得以合并、拆分、嵌套等方式規避規定”，直指近年來金融創新中出現的“結構化套利”問題，通過復雜的產品設計來規避監管、掩蓋風險。這不僅有效遏制了產品結構化設計中的監管套利行為，更切實保護了金融消費者和投資者的合法權益。
5.健全金融市場基本規則，劃定創新與風險邊界
《草案》第五章對金融市場的運行、信息披露、交易行為等作出了基本規定。禁止從事欺詐、內幕交易、操縱市場、財務造假以及法律法規禁止的其他行為。要求金融市場參與主體真實、準確、完整地披露信息。明確國家支持金融產品和服務依法創新，但強調不得以創新名義牟取不當利益或者規避法律、行政法規和國務院金融管理部門的規定。國家對金融創新持審慎包容態度，但絕不放任“偽創新”。
6.注重金融服務實體經濟，統籌發展與安全
《草案》多次強調金融為實體經濟服務，深化金融改革，擴大金融開放。堅持總體國家安全觀，統籌發展和安全。明確鼓勵發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融和數字金融，持續完善金融支持中小微企業的政策，建設完善安全、規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場。體現了我國金融發展的根本宗旨，也為所有金融活動設定了價值導向，確保金融發展始終沿著正確方向前進。
三、金融法與金融穩定法的勾稽關系
《草案》與《穩定法草案》在我國金融法治體系中具有各自獨立的定位，但又緊密銜接、互為支撐，共同構成了“基礎性規范+風險處置”的雙層法治保障體系。
《草案》側重于構建金融活動的基礎性法律框架和常態化監管規則，旨在規范金融機構行為、維護金融市場秩序、促進金融健康發展。而《穩定法草案》則聚焦于金融風險的防范、化解和處置機制，為應對可能引發系統性風險的特定情形提供一套專門的危機管理和處置程序。
《草案》確立的“金融監管全覆蓋”原則（第八條）和中央銀行的宏觀審慎管理職能（第十四條），是《穩定法草案》得以啟動和有效實施的前置條件和風險識別基礎。例如，《草案》中關于金融機構公司治理（第三章）、風險防范主體責任（第二十七條）、信息披露（第二十九條）等規定，為《穩定法草案》在風險早期識別、預警以及后續責任追究提供了制度依據。當金融機構出現《草案》第六十五條規定的“違法經營、公司治理混亂、管理失控或者出現重大風險”，可能傳導引發系統性問題時，《穩定法草案》的處置機制便可能被激活，進行更強力的干預和處置。
《草案》第十章“法律責任”對金融機構、股東、董事高管的違規行為設定了法律責任，強調“管非法”和“嚴懲非法金融活動”。明確規定“相關機構的股東、實際控制人必須首先承擔損失”，并要求“對金融風險負有責任的，依法承擔賠償責任，歸還違規占用或者轉移的資金、分配的紅利”。而《穩定法草案》在風險處置過程中，則會進一步追究相關責任主體的損失承擔和補足資本義務，甚至對有重大過失或違法行為的責任人進行嚴厲懲戒。這種勾稽關系意味著，常態化監管（《金融法》）是第一道防線，旨在防患于未然；風險處置（《金融穩定法》）是另一道防線，旨在守住不發生系統性風險的底線，兩者共同構筑起防范金融風險的嚴密網絡。
四、結語
《草案》的公開征求意見，是我國金融法治建設中的一次里程碑事件。它與《穩定法草案》共同勾勒出我國金融體系“發展有規可依，風險有法可控”的藍圖。對于金融機構而言，這既是機遇也是挑戰。建議金融機構密切關注兩部法律的立法進程，對照自身業務進行全面風險排查和合規體系升級，確保在新的法律框架下穩健發展。
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